„ეკონომიკური თავისუფლების აქტი“ ბოლო კვირების განმავლობაში საჯარო განხილვის საგანი გახდა. ამ სახელში ერთიანდება საქართველოს ორი საკანონმდებლო აქტი: 1) 2010 წელს კონსტიტუციაში შეტანილი ცვლილება, რომლის თანახმადაც ახალი გადასახადების დასაწესებლად ან საგადასახადო განაკვეთის გასაზრდელად საჭიროა რეფერენდუმის ჩატარება და 2) 2013 წელს ძალაში შესული კანონი ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ, რომელიც დამატებით შეზღუდვებს უწესებს ხელისუფლებას ფისკალურ პოლიტიკის  განხორციელებაში (იხ. ცხრილი 1).

ზოგიერთი ეკონომისტი აკრიტიკებს ამ კანონმდებლობას და ამტკიცებს, რომ ის ხელისუფლებას უზღუდავს ფისკალური პოლიტიკის ეფექტიანად გამოყენების შესაძლებლობას. ზოგიერთი ცენტრისტი-მემარცხენე პარლამენტის წევრი აქტიურად ავითარებს ამ იდეას და ამ კანონების გაუქმების ინიციატივით გამოდის. მეორეს მხრივ, ხელისუფლების სხვა წარმომადგენლები აცხადებენ, რომ თავისუფლების აქტი, რომელიც, მართლაც, ზღუდავს მთავრობის დისკრეციულ უფლებას, დააწესოს ახალი გადასახადები ან გაზარდოს საჯარო ბიუჯეტი, თანხვედრაშია ხელისუფლების ეკონომიკური განვითარების ხედვასთან და ამიტომ არ საჭიროებს ცვლილებებს.

საქართველოს ეკონომიკური კანონმდებლობის ამ ნაწილის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, ამ სტატიაში ჩვენ სიღრმისეულად განვიხილავთ ორივე პოზიციას და ცალ-ცალკე გავაანალიზებთ ამ კანონმდებლობის ორ ყველაზე რელევანტურ შედეგს:

• მთავრობის შეზღუდვას, შემოიღოს ახალი გადასახადები (ან გაზარდოს არსებული გადასახადები)

• შეზღუდვებს, რომლებსაც ეს კანონები უქმნის სახელმწიფო ხარჯების ზრდაზე ორიენტირებულ ფისკალურ პოლიტიკას.

საჭიროა თუ არა ახალი ან უფრო მაღალი გადასახადები?

ახალი გადასახადების დასაწესებლად რეფერენდუმის აუცილებლობა, შესაძლოა, პრობლემად იქცეს, თუ ამ შეზღუდვის შედეგად მთავრობა ვერ ახერხებს ახალი (სპეციფიკური) გადასახადების შემოღებას, რომ ბაზრის მოთამაშეთა ინტერესები საზოგადოების ინტერესებს შეუსაბამოს (როგორც ეს უარყოფითი გარე ფაქტორების შემთხვევაში ხდება). ქვეყანაში შეზღუდული რაოდენობის გადასახადების არსებობა და ამ გადასახადების ფორმულირება, მართლაც, ქმნის იმის ალბათობას, რომ თავისუფლების აქტმა მთავრობას არ მისცეს საშუალება, შემოიღოს პოტენციურად სასარგებლო ეკონომიკური ინსტრუმენტები (მაგალითად, გადასახადი ჰაერში გაფრქვეულ ან მდინარეში ჩაშვებულ ერთ ერთეულ დამაბინძურებელზე) ან აქტის შედეგად გადაიდოს მათი შემოღება და საკანონმდებლო პროცესს დაემატოს არაპროგნოზირებადობის ყურადსაღები ელემენტი. ახალი საჭიროებების შესაბამისად, არსებული გადასახადების შეცვლაც კი თეორიულად შეიძლება ინტერპრეტირებული იყოს, როგორც „ახალი გადასახადის შემოღება“. თავისუფლების აქტის მოწინააღმდეგეები კიდევ უფრო მეტ პრობლემას იმაში ხედავენ, რომ გამოყენებული ინსტრუმენტის ლეგიტიმურობა დამოკიდებული იქნება არა მის მიერ მოტანილ სუფთა სარგებელზე ან ზარალზე, არამედ იმაზე, ჩათვლის, თუ არა სასამართლო ამ ინსტრუმენტს „ახალ გადასახადად“. ეს კი პოტენციურად შეუძლებელს ხდის კეთილდღეობის (და ეფექტიანობის) გაზრდის ინსტრუმენტის შემოღებას. იგივე პრობლემები იჩენს თავს ისეთ სიტუაციებში, როდესაც სახელმწიფო ბიუჯეტში გარე მაკროეკონომიკური შოკების გამო შემოსავლები მცირდება და მთავრობას არ შეუძლია გადასახადების გაზრდა (ან ვალის აღებას, რასაც ქვემოთ განვიხილავთ), რის გამოც ნაკლებოპტიმალური გადაწყვეტილებების მიღება უწევს (მაგალითად, მნიშვნელოვანი კაპიტალური დანახარჯების შემცირება), რომლებსაც, სავარაუდოდ, ეკონომიკაზე გრძელვადიანი უარყოფითი ეფექტი ექნებათ.

თუმცა სულაც არ არის აუცილებელი, მოვლენები ამგვარად განვითარდეს. თავისუფლების აქტი არ კრძალავს ახალი გადასახადების შემოღებას ან მარტივად გადასახადების გაზრდას. ის უბრალოდ ამგვარი ინიციატივების ლეგიტიმაციას საქართველოს მოსახლეობას ანდობს. არსებობს საფუძვლიანი მოსაზრება, რომ მოსახლეობა ინსტინქტურად ხმას გადასახადის გაზრდის (ან ახალი გადასახადის შემოღების) წინააღმდეგ მისცემს და გადასახის შემცირებას დაუჭერს მხარს. თუმცა სხვა ქვეყნების გამოცდილება ამ მოსაზრების საწინააღმდეგოსაც ამტკიცებს (მაგ.: აშშ-ში გაყიდვებზე გადასახადის ზრდისთვის მხარის დაჭერა და შვეიცარიაში გადასახადების შემცირებაზე უარის თქმა). ამომრჩევლებმა შეიძლება ხმა მისცენ (აძლევენ ხმას) გადასახადების გაზრდას ან უარი თქვან გადასახადების შემცირებაზე, თუ არგუმენტები საკმარისად ძლიერი იქნება. საბოლოოდ, თავისუფლების აქტის მსგავსი კანონი, შესაძლოა, კარგიც კი იყოს, თუ ის აიძულებს ხელისუფლებას, ახალი გადასახადების შემოღების ან არსებული გადასახადების გაზრდისთვის საფუძლიანი არგუმენტები წარადგინოს. დაბოლოს, თავისუფლების აქტი მთავრობას უფლებას აძლევს, დროებით, 3 წლამდე ვადით, გაზარდოს გადასახადები რეფერენდუმის გარეშე. ეს კი ხელისუფლებას დამატებით ბერკეტებს აძლევს და ამავდროულად, ზღუდავს ცვლილებების პოტენციურად უარყოფით  ზეგავლენას.

ახლა კი სახელმწიფო დანახარჯებზე

ეკონომიკური თავისუფლების აქტის კიდევ ერთი კრიტიკული ასპექტია მკაცრი შეზღუდვები ისეთ პარამეტრებზე, როგორებიცაა მთავრობის დანახარჯების, ბიუჯეტის დეფიციტის და სახელმწიფო ვალის წილი მშპ-სთან მიმართებით. როგორც აღვნიშნეთ, ამ აკრძალვების მიზანია, შეზღუდოს ჰიპერტროფიული მთავრობის გადაწყვეტილებების შედეგად ეკონომიკაზე წარმოქნილი ტვირთი. თუმცა, როგორც ამ კანონმდებლობის მოწინააღმდეგეები გვახსენებენ, ასეთმა მკაცრმა შეზღუდვებმა, შესაძლოა, საპირისპირო შედეგები გამოიღოს გამონაკლის შემთხვევებში და მთავრობას შეუზღუდოს უნარი, იმოქმედოს ბიზნეს-ციკლის საწინააღმდეგოდ. ეს მოსაზრება არ არის საფუძველს მოკლებული. იმ სიტუაციებში, სადაც წარმოების ფაქტორები (როგორებიც არის კაპიტალი და შრომა) დიდი ხნის განმავლობაში დაბალი სიმძლავრით გამოიყენება, საჯარო დანახარჯების ზრდამ, შესაძლოა, მნიშვნელოვანი როლი შეასრულოს ეკონომიკის გაჯანსაღების დაჩქარებაში და თავიდან აგვაცილოს მტკივნეული (და ხარჯიანი) სტაგნაცია. მაგალითად, მთელ მსოფლიოში სულ უფრო მეტი ეკონომისტი აკრიტიკებს ევროზე გადასვლის უმკაცრეს კრიტერიუმებს (ასევე, ცნობილს, როგორც მაასტრიხის კრიტერიუმები), რადგან, მათი აზრით, ეს კრიტერიუმები მოკლებულია ეკონომიკურ შინაარსს და ცუდი ეკონომიკური შედეგების, ასევე, ევროზონაში სოციალური დაძაბულობის ერთ-ერთი მთავარი გამომწვევი მიზეზია. აღსანიშნავია, რომ ეკონომიკური თავისუფლების კანონში შესული სამი მაკროეკონომიკური მაჩვენებლიდან ორი ემთხვევა მაასტრიხის კრიტერიუმებს (კერძოდ, 3%-იანი ზღვარი ფარდობაზე – ბიუჯეტის დეფიციტი/მშპ და 60%-იანი ზღვარი ფარდობაზე – ვალი/მშპ). მეორე საინტერესო დაკვირვება ისაა, რომ ევროზე გადასვლის კრიტერიუმებში არ არის ნახსენები მაქსიმალური ზღვარი საჯარო დანახარჯებზე (როგორც მშპ-ის წილზე).

მართლაც, ეკონომისტებს შორის არ არსებობს ზოგადი კონსენსუსი მთავრობის ზომასა და ქვეყნის განვითარებას შორის ურთიერთკავშირზე. ცხრილში 2 მარტივად არის ილუსტრირებული ამის მიზეზი. მაგალითად, ირლანდია და შვეიცარია, რომელთა სახელმწიფო დანახარჯების წილი მშპ-თან მიმართებით საქართველოს მსგავსია, ადამიანური განვითარების ინდექსის (ეკონომიკური განვითარების უფრო ფართო საზომი, ვიდრე მშპ) მიხედვით, წამყვან 10 ქვეყანაში შედიან. ამავე ათეულში არიან დანია და ნორვეგია, რომელთა სახელმწიფო დანახარჯის წილი მშპ-სთან მიმართებით 20 პროცენტული პუნქტით მეტია. ეს ყველაფერი იმაზე მიუთითებს, რომ არ არსებობს ცხადი და ერთმნიშვნელოვანი დამოკიდებულება მთავრობის ზომასა და ქვეყნის განვითარებას შორის.

ცხრილი 2: მთლიანი მთავრობის დანახარჯების წილი მშპ-სა და ადამიანის განვითარების ინდექსის (HDI) რეიტინგებში

წყარო: IMF WEO 2016; HDR 2015

ამ შემთხვევაშიც საქმე არც ისე დრამატულია, როგორც ერთი შეხედვით ჩანს. ეკონომიკური თავისუფლების აქტი მთავრობას გარკვეულ მოქნილობას აძლევს და უტოვებს შესაძლებლობას, გადააჭარბოს კანონით დადგენილ მაჩვენებლებს, სანაცვლოდ კი ითხოვს წინასწარ ორი წლის ბიუჯეტის გეგმის წარდგენას, რომელიც გაითვალისწინებს მაჩვენებლების ამ ნიშნულებზე დაბრუნების საკითხებს.

დასკვნა

დასკვნის სახით შეიძლება ითქვას, რომ ეკონომიკური თავისუფლების აქტი ამჟამად მთავრობას არ აფერხებს აქტიური ფისკალური პოლიტიკის გატარებაში, თუმცა შესაძლებლობებს უზღუდავს. რაც შეეხება დადებით მხარეს, ამ აქტით ნარჩუნდება მარტივი და გამჭვირვალე საგადასახადო სისტემა, მცირდება რისკი, რომ მთავრობა ეკონომიკის დროებითი რყევებისას არათანაზომიერ ინსტრუმენტებს გამოიყენებს,  ახალი გადასახადების შემოღებასა და არსებული გადასახადების გაზრდაზე გადაწყვეტილების მიღება საზოგადოებაზე გადადის, ხელი ეწყობა საჯარო დანახარჯების მოსალოდნელი ზეგავლის ანალიზს. რაც შეეხება უარყოფით მხარეს, ის დაბრკოლებას უქმნის ახალი (და კეთილდღეობის გამაუმჯობესებელი) საგადასახადო ინსტრუმენტების შემოღებას, შესაძლოა, ხელისუფლებას ხელი შეუშალოს ღრმა და ხანგრძლივი რეცესიების დაძლევაში, ქვეყნის განვითარებაში მნიშვნელოვანი რესურსის ჩადებაში (დანახარჯების დაფინანსებაში ვალის გზით). საბოლოოდ, საქართველოს წინაშე არსებულ გამოწვევებზე, საქართველოს ხელისუფლებისა და ქართული საზოგადოების მიერ გამოვლენილ პრაგმატიზმსა და მოქნილობაზე იქნება დამოკიდებული, გადააჭარბებს, თუ არა ამ კანონით მიღებული სარგებელი მის ხარჯებს. წესები სასარგებლოა, თუმცა უნდა გვახსოვდეს, რომ წესები მიზნის მიღწევის საშუალებაა და არა თავად მიზანი.

მასალის გამოყენების წესები