ცოტა ხნის წინ გამოქვეყნებულ ბლოგში იასია ბაბიჩმა და ლუკ ლერუსმა თბილისში საზოგადოებრივი ინფრასტრუქტურის მართვის რამდენიმე საკითხი განიხილეს. მათი დაკვირვებით, წარსულში ცუდი მართვის შედეგები აშკარად შესამჩნევია. თუმცა ამ შედეგების ნაწილი ჯერ არ ჩანს ან ნაკლებად გამოხატულია. ამისი ნათელი მაგალითია საგანმანათლებლო ინფრასტრუქტურა. თუ ქალაქის მმართველობა არ იზრუნებს, მომდევნო რამდენიმე წლის განმავლობაში დაგეგმოს და ააშენოს ახალი ბაგა-ბაღები და ბაღები, რათა ქალაქის მოსახლეობის მოსალოდნელ ზრდას უპასუხოს, შედეგად მივიღეთ გადავსებულ, ნგრევისთვის განწირულ ბაღებს, რისი საბოლოო შედეგიც განათლების დონის გაუარესება იქნება. ანალოგიურად, ქალაქში ავტომანქანების რაოდენობა სწრაფად იზრდება, რის საპასუხოდაც ქალაქის მთავრობა უნდა გეგმავდნეს ახალ გზებს და მეტ რესურსს დებდნეს ამ გზების მოვლა-შენახვაში1. როგორც ვხედავთ, რეალური პრობლემა ახალი ინვესტიციების მოძიებასა და უკვე არსებულის რეაბილიტაციასა თუ მოვლა-შენახვას შორის სწორი ბალანსის პოვნასა და დაცვაში მდგომარეობს. მნიშვნელოვანია, საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტში გათვალისწინებული იყოს მსგავსი ინფრასტრუქტურული ხარჯები და ამ ხარჯების ოდენობა თავად ინფრასტრუქტურის სიცოცხლისუნარიანობასთან მიმართებით დროთა განმავლობაში2.
თუმცა ოფიციალურად საქართველო იმაზე მეტ ინვესტიციას დებს ინფრასტრუქტურაში, ვიდრე, მაგალითად, ესტონეთი. აშკარაა, რომ ინფრასტრუქტურული ინვესტიციები (რაც ახალი ინფრასტრუქტურის მშენებლობას გულისხმობს) ქვეყნის განვითარებისთვის კრიტიკული ფაქტორია. როგორც არი და თანაავტორები (2020 წ.) და სხვებიც ამტკიცებენ, ინფრასტრუქტურაში ჩადებულ ინვესტიციებს შეიძლება სერიოზული მულტიპლიკატორული ეფექტი ჰქონდეს, რაც საქართველოს შემთხვევაში შეიძლება გადამწყვეტი იყოს ევროპასთან დაახლოების პროცესის დაჩქარებაში. საქართველომ ამ მიმართულებით ნამდვილად დიდი გზა გამოიარა: 2003 – 2007 წწ-ში სახელმწიფო ინვესტიციები მკვეთრად, 3-დან 8%-მდე გაიზარდა და 2012 წლამდე ამ დონეზე შენარჩუნდა (იხ. PIMA GEO). შემდეგ ცოტა დაეცა, თუმცა 2017 წლიდან 6%-მდე გაიზარდა, რაც კარგი შედეგია, თუ ესტონეთს შევადარებთ. სახელმწიფო ინვესტიციები ესტონეთში 2004 წელს 4%-მდე დაეცა და მხოლოდ 2012 წელს მიაღწია 6%-ს, თუმცა 2015 წლისთვის ისევ 4%-იან ნიშნულამდე ჩამოვიდა, რაც, განვითარებულ ეკონომიკებს, სკანდინავიურ ეკონომიკებს ან თუნდაც ევროკავშირის საშუალო მაჩვენებელს თუ შევადარებთ, მაინც საკმაოდ მაღალი მაჩვენებელია (იხ. PIMA EST, გვ. 14). სულაც არაა გასაკვირი, რომ საქართველოში სახელმწიფო ინვესტიციებით უფრო მეტი საჯარო კაპიტალის მარაგი შეიქმნა. ესტონეთში ეს მაჩვენებელი 2004 – 2015 წწ-ში მშპ-ის 47%-დან 57%-მდე გაიზარდა და წარმატებით დაეწია შესადარის ქვეყნებს (ევროკავშირი, განვითარებული ეკონომიკები, სკანდინავიური ქვეყნები), მაშინ როდესაც საქართველოში 2000 წელს არსებული 130%-იდან დაიწყო შემცირება და მხოლოდ 2007 წელს დასტაბილურდა მშპ-ის 90%-ზე (იხ. PIMA GEO, გვ.13).
არის თუ არა ესტონეთი კარგი შესადარისი ქვეყანა საქართველოსთვის? დიახ! ამ ორ ქვეყანას ბევრი რამ აქვს საერთო, მათ შორის მსგავსი სოციალური და ეკონომიკური საბჭოთა მემკვიდრეობა. ორივე ქვეყანას მცირე მოსახლეობა ჰყავს: ესტონეთს 1.3 მლნ., რომლის 46% ქვეყნის დედაქალაქში, ტალინში, ცხოვრობს, საქართველოს კი – 3.7 მლნ., რომლის ერთი მესამედი თბილისში ცხოვრობს3. ორივე ქვეყანაში მშპ-ის ნახევარზე მეტს დედაქალაქი გამოიმუშავებს. მნიშვნელოვანია ისიც, რომ საქართველოსთვის რეფორმების მიმართულებით სამაგალითო ქვეყანა სწორედ ესტონეთია. მაგალითად, 2017 წელს საქართველომ ესტონეთის უნიკალური გამოცდილება გაიმეორა და გაუნაწილებელი მოგების გადასახადი გააუქმა. თავის მხრივ, ესტონეთის ორმხრივი დახმარების კომპონენტში საქართველო პრიორიტეტული ქვეყანაა. თუმცა არსებობს სერიოზული განსხვავებებიც: ესტონეთის მშპ ერთ სულ მოსახლეზე 23,787 აშშ დოლარია, რაც ბევრად აღემატება საქართველოს მაჩვენებელს – 4,765 აშშ დოლარს (2019 წ.). ესტონეთი ნატოსა და ევროკავშირის წევრია, საქართველოსთვის კი ამ კლუბებში გაწევრიანება – მხოლოდ სამომავლო მიზანი. გარდა ამისა, კაპიტალური ინვესტიციები ესტონეთში ბევრად უფრო დაბალია, ვიდრე საქართველოში, რაზეც უკვე ვისაუბრეთ.
მაინც რამდენად კარგია ინფრასტრუქტურა ესტონეთში? პასუხი მარტივია: მიუხედავად იმისა, რომ საქართველო ბევრად მეტ კაპიტალურ ინვესტიციას დებს ამ მიმართულებით, ესტონეთში ინფრასტრუქტურა უკეთესია. ეს კიდევ ერთი ემპირიულად ცხადი განსხვავებაა ამ ორ ქვეყანას შორის.
რატომაა უკეთესი? პასუხი ამ შემთხვევაშიც მარტივია: მართვა, განსაკუთრებით მოვლა-შენახვა! ორივე ქვეყანამ ახლახან გაიარა სახელმწიფო ინვესტიციების მართვის შეფასება (PIMA). ეს არის საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) მიერ შექმნილი ჩარჩო, რომელიც აფასებს, როგორ იმართება ინვესტიციები, ასევე, ძირითადი ინსტიტუციები, სახელმწიფო ინვესტიციების პრაქტიკა, საინფორმაციო ტექნოლოგიების სისტემა, საკანონმდებლო ჩარჩო და პერსონალის კომპეტენცია. 1-ელ ცხრილზე წარმოდგენილია საქართველოსა და ესტონეთის სახელმწიფო ინვესტიციების მართვის სისტემების მუშაობის შედარება. აშკარაა, რომ საქართველო შედარებით მოიკოჭლებს დაგეგმარების, დაბიუჯეტებისა და მოვლა-შენახვის მიმართულებით. საქართველოს ეროვნული და დარგობრივი ინფრასტრუქტურის გეგმებმა დაბალი ქულა მიიღო როგორც ინსტიტუციური მოწყობის, ისე ეფექტიანობის ინდიკატორებით. მიზეზი ისაა, რომ საქართველოს დარგობრივი სტრატეგიები მხოლოდ ახალ წამოწყებებს მოიცავს და სახელმწიფო ინვესტიციების მიზნები ‘არაა თანხვედრაში ეფექტური ინვესტიციების პრინციპთან’. გარდა ამისა, რეფორმების თვალსაზრისით, პრიორიტეტული მიმართულებებია პროექტების შერჩევა, შეფასება და განხორციელება.
სუსტი საზოგადოებრივი ინფრასტრუქტურის მართვა ძვირი ჯდება. შვარცისა და თანავტორების ახლახან გამოცემულ წიგნში (2020 წ.) ნაჩვენებია, რომ ქვეყნები ინფრასტუქტურაზე დახარჯული თანხების ერთ მესამედს არაეფექტიანობის გამო კარგავენ. ცუდი მართვით კი ინფრასტრუქტურაში ინვესტიციის სახით ჩადებული საბიუჯეტო თანხები ტყუილად იხარჯება (იხ. ალენი და სხვები, 2020 წ.).
საქართველოში ინფრასტრუქტურულ პროექტებში დონორების ჩართულობა აუმჯობესებს მართვის ხარისხს, რაც კარგია. პროექტები, რომლებსაც დონორები არ აფინანსებენ (ასეთი კი პროექტების 60%-ია), არ გადის შეფასების სტანდარტულ პროცედურებს, ამიტომ შეუძლებელია იმის დანამდვილებით თქმა, რომ დაგეგმილი საინვესტიციო პროექტები ნამდვილად საჭირო და ხარჯ-ეფექტურია ან ეფექტიანად ხორციელდება. სურათი კიდევ უფრო ბუნდოვანია, რადგან პროექტების აუდიტი არარეგულარულად ტარდება (PIMA-მ გამოავლინა, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურს 2015 – 2017 წწ-ში არცერთი ინდივიდუალური პროექტის აუდიტი არ ჩაუტარებია). მოვლა-შენახვის ხარჯები კიდევ ერთი სფეროა, სადაც განსხვავებები თვალშისაცემია. ესტონეთში ინფრასტრუქტურული პროექტების მოვლა-შენახვის ხარჯების „დაბიუჯეტების, დაგეგმვის, შემოწმებისა და ანგარიშგების’ სისტემა გამართულია. PIMA-ს მონაცემებით, საქართველოს ჯერ კიდევ არ აქვს ‘ინფრასტრუქტურის მოვლა-შენახვის მოთხოვნებისა და მასზე დახარჯული თანხების მონიტორინგის’ სტანდარტიზებული მეთოდოლოგია.
გრაფიკი 1. საქართველო და ესტონეთი PIMA-ს სისტემაში (IMF-ის პერსონალის შეფასებები)
მოვლა-შენახვა, რეაბილიტაცია და ახალი ინვესტიციები ერთმანეთთან მჭიდრო კავშირშია. მე-2 გრაფიკზე (Thi Hoai Le et al., 2019) ნაჩვენებია, რა კავშირია მეტისმეტად კარგად ან ცუდად დაგეგმილი ინფრასტრუქტურის მოვლა-შენახვის ხარჯებსა და საბიუჯეტო თანხების არამიზნობრივ ხარჯვას შორის. როდესაც გეგმით გათვალისწინებული მოვლა-შენახვის აქტივობები (შეკეთება, რემონტი) არ არის საკმარისი, ინფრასტრუქტურა მალე იწყებს გაფუჭებას, დაუგეგმავი მოვლა-შენახვის (გაფუჭებული ნაწილების გამოცვლისა და შეკეთების) ხარჯები კი სწრაფად იზრდება. შედეგად, მოვლა-შენახვის მთლიანი ხარჯი იზრდება (იხ. მე-2 გრაფიკი, ლურჯი ხაზის მარცხნივ არე, y ღერძთან ახლოს). თუ დაგეგმილი მოვლა-შენახვის აქტივობებზე საჭიროზე მეტი თანხა გამოიყოფა, მაშინ დაუგეგმავი მოვლა-შენახვის ხარჯები დაბალია, თუმცა მთლიანი ხარჯი ოპტიმალურზე მეტია. ოპტიმალური ბალანსის დასაცავად საჭიროა მოვლა-შენახვის აქტივობები სწორად დაიგეგმოს, რათა ინფრასტრუქტურის სიცოცხლისუნარიანობა მაქსიმალური იყოს და მთლიანი ხარჯი მინიმალურ დონეზე შენარჩუნდეს. ვინაიდან საქართველოში მოვლა-შენახვის ხარჯები სტანდარტიზებული მეთოდოლოგიით არ ითვლება, ქვეყანა ამ გრაფიკზე უკიდურეს მარცხენა კუთხეში, ‘ცუდად დაგეგმილი მოვლა-შენახვის’ ზონაში მოხვდებოდა, ესტონეთი კი სადღაც შუაში, ‘ოპტიმალური მოვლა-შენახვის’ ზონაში იქნებოდა.
გრაფიკი 2. მოვლა-შენახვის ოპტიმალური ზონა
სამწუხაროდ, მოვლა-შენახვისადმი მცდარი მიდგომა სახელმწიფო აღრიცხვის წესებშიც აისახება. როგორც ბლოგის დასაწყისში აღვნიშნეთ, კაპიტალური ინვესტიციები ოფიციალურად კარგად გამოიყურება. რეაბილიტაციაც ინვესტიციად განიხილება. თუმცა, მეორე მხრივ, შეთანხმებული ბიუჯეტის დოკუმენტის (GFS, 2013) მიხედვით, მოვლა-შენახვა მიმდინარე ხარჯების კატეგორიაში გადის. ასე რომ, მოვლა-შენახვაზე მეტი თანხების გამოყოფა თავიდან არ იქნება მარტივი,, რადგან ეს ავტომატურად შეამცირებს მთავრობის დანაზოგებს.
მაშ, რა უნდა ვქნათ? საბედნიეროდ, პასუხები არსებობს:
• ყველა ინვესტიციის შემთხვევაში უნდა დაანგარიშდეს საშუალოვადიანი ხარჯები და ეს ხარჯები უნდა გახდეს ბიუჯეტის მომზადების ერთ-ერთი ქვაკუთხედი საშუალოვადიანი ეკონომიკური ჩარჩოს ფარგლებში;
• დონორმა ორგანიზაციებმა, რომელთაც საქართველოს (და სხვა ქვეყნების) დახმარება სურთ, გულდასმით უნდა შეისწავლონ ახალი ინფრასტუქტურის მშენებლობის საჭიროება და რეგულარულად შეაფასონ, რამდენად კარგად იმართება მიმდინარე პროექტები;
• საჯარო უწყებებმა მეტი ყურადღება უნდა დაუთმონ ინფრასტრუქტურის მართვის საკითხებს და იქნებ მეტი აქცენტი ინვესტიციების ნაცვლად მოვლა-შენახვაზე გააკეთონ.
მოკლედ, ჯერ მოვუაროთ, რომ ახლის აშენება არ დაგვჭირდეს; შემდეგ შევაკეთოთ, როცა ამის საჭიროება იქნება, და ავაშენოთ მხოლოდ მაშინ, როცა ეს აუცილებელია. ამან შედეგად უნდა მოგვიტანოს უკეთესი და უფრო იაფი ინვესტიციები.
გამოყენებული ლიტერატურა:
Allen, R., M. Betley, C. Renteria and A. Singh, “Integrating Infrastructure Planning and Budgeting,” in Schwartz et al. (2020), pp. 225-244.
GFS, Government Finance Statistics Manual, IMF, Washington DC, (2013).
PIMA EST, Republic of Estonia: Technical Assistance Report-Public Investment Management Assessment, IMF, Washington DC, (2019).
PIMA GEO, Republic of Georgia: Technical Assistance Report-Public Investment Management Assessment, IMF, Washington DC, (2018).
Schwartz, G., M. Fouad, T. Hansen, and G. Verdier, Well Spent: How Strong Infrastructure Governance Can End Waste in Public Investment, IMF, Washington DC, (2020).
Salukvadze, J. and O. Golubchikov, “City as geopolitics: Tbilisi, Georgia — A globalizing metropolis in a turbulent region,” Cities, Volume 52, 2016, Pages 39-54.
Thi Hoai Le, A., N. Domingo, E. Rasheed, and K. Park, “Building Maintenance Cost Planning and Estimating: A Literature Review,” 34th Annual ARCOM Conference, Belfast, UK (2019).
[1] რა თქმა უნდა, მთავრობამ უნდა მოიძიოს გზები, როგორ წაახალისონ მგზავრობის ალტერნატიული საშუალებები და დისტანციურად მუშაობა, თუმცა ამჯერად ბლოგის თემა ეს არაა.
[2] ჩვენ გვერდზე გადავდეთ ისეთი საკითხები, როგორიცაა ისტორიული იერსახის შენარჩუნება, ურბანული და საზოგადოებრივი სივრცეების ხარისხი ან პარკინგების ხელმისაწვდომობა, რაც ურბანული დაგეგმარების მიმართულებას ეკუთვნის. ჩვენი ანალიზიდან გამოვტოვეთ საცხოვრებელი მშენებლობის ლესე-ფერის მიდგომასთან დაკავშირებული რისკებიც, მიუხედავად იმისა, რომ შედეგები შეიძლება სერიოზული იყოს (ჯ. სალუქვაძე, ო. გლუბჩიკოვი, 2015 წ.), რადგან მოსახლეობის უდიდესი ნაწილი ვეღარ შეძლებდა სახელმწიფო დახმარებით აშენებული საცხოვრებელი ფართების ხარჯების ანაზღაურებას.
[3] ორივე ქვეყანნის შემთხვევაში ვეყრდნობით 2019 წლის მონაცემებს.
Comments